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Análisis teórico del DNU 320/2020 sobre Régimen de alquileres

Elaborado por el Equipo de Asesoramiento Jurídico del Colegio Profesional de Inmobiliarios de Córdoba (Cpi) , integrado por los abogad...

Análisi teórico del DNU 320/2020 sobre Régimen de alquileres

Elaborado por el Equipo de Asesoramiento Jurídico del Colegio Profesional de Inmobiliarios de Córdoba (Cpi), integrado por los abogados Mariano Briña (Director), Nicolás A. Bergesio e Ignacio Sabaini Zapata y Juan Cruz Bossolasco (en colaboración).

// Abstract

Se explican y analizan las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional en el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 320/2020 del día 29/03/2020 por el cual se regula el régimen de alquileres en el país. Los autores ponen de resalto que es un régimen transitorio que tiene vigencia, en principio, hasta el 30/09/2020.

Asimismo, señalan que el Decreto suspende la ejecución de las sentencias de desalojo por ese plazo; además prorroga automáticamente los contratos que finalicen desde el 20/03 y hasta el 29/09; y que el congelamiento consiste en el diferimiento del aumento de precios hasta octubre.

Es decir, que el locador podrá cobrar a partir del mes de octubre todo lo que no perciba en estos meses de emergencia. Que este decreto ha sido dictado para proteger el interés de los inquilinos afectados por la situación de emergencia, pero no resultaría vinculante para éstos cuando se pueda seguir cumpliendo el contrato en las condiciones pactadas. También se aclara que existen muchas y variadas posibles situaciones por lo que, en cada caso, habrá que determinar como corresponde su aplicación teniendo en cuenta la buena fe de las partes y evitando incurrir en abusos en el ejercicio de los derechos de las partes.

// Introducción

Con fecha 29/03/2020 se publicó en el Boletín Oficial de la República el Decreto Nº 320, por el cual el Poder Ejecutivo Nacional decide intervenir en el mercado de alquileres del país, a través de las siguientes medidas: 1. Suspensión de Desalojos, 2. Prórroga de la vigencia de los contratos, 3. “Congelamiento” de precios, 4. Suspensión de los efectos de la mora de los inquilinos, y 5. Bancarización de los pagos.

La aplicación de esta norma en la práctica, caracterizada por la flexibilidad y el dinamismo propio de la autonomía y los tiempos de las relaciones privadas, generalmente acompañadas por la intervención de un corredor público inmobiliario como intermediario de las relaciones entre las partes, generará seguramente opiniones y divergencias respecto de su contenido y alcances.

Por ello, a continuación, analizaremos cuestiones generales que se vinculan con la normativa de emergencia, para luego proceder al análisis circunstanciado del Decreto en cuestión.

// I. Cuestiones generales

/// 1. La intervención del Estado con motivo de la emergencia

El primer interrogante que podemos formular es si el estado puede modificar los contratos
privados de los particulares por una situación de emergencia. En su caso, ¿Cuáles son los límites?

Al respecto, se debe señalar que el uso de la propiedad y la celebración de los contratos son
normalmente asuntos de interés privado y no público. La regla general es que ambos deben estar
libres de la intrusión gubernativa. Pero ni los derechos de propiedad ni los derechos
contractuales son absolutos. Por ello, el Estado puede ejercer sus poderes para promover el
bienestar general, aunque con ello puedan verse afectados los contratos celebrados entre
individuos.

Tan fundamental como el derecho individual es el derecho de la comunidad (o
público) para regularlo en el interés común. [1] La jurisprudencia de la CSJN –como intérprete
final de la Constitución Nacional- ha sido, tradicionalmente, bastante amplia y tolerante con el
ejercicio de estas intervenciones del estado en las relaciones contractuales de los particulares
con motivo de la emergencia.

No obstante, en la propia jurisprudencia se pueden advertir, ciertos límites generales a dicho poder de intervención estatal en la emergencia, entre los cuales destacamos: a) Que la legislación de emergencia debe ser temporaria, es decir, tener un plazo determinado de duración en el tiempo, y b) Que no debe alterar la sustancia del derecho que se afecta con la medida. Por eso estas medidas suelen recaer sobre los plazos para la exigibilidad judicial y renta pactada, pero no sobre el capital, es decir, la “sustancia” del derecho.

En definitiva, el estado puede intervenir en casos de emergencia, y tal como ya lo hemos escuchado en sucesivos discursos presidenciales, “acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios”, pero aún en casos de emergencia, la Constitución y las leyes imponen límites al poder público emanado de la emergencia.

/// 2. Los Decretos de Necesidad y Urgencia

De manera previa a ingresar en el contenido propio del decreto, haremos esta breve referencia a la forma del mismo, ya que en algunas cuestiones –sobre todo de orden público- las reglas formales actúan como límites a los instrumentos de imperiun del estado.

Nuestra Constitución Nacional, como principio general de la división de poderes, sienta que: “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir  disposiciones de carácter legislativo.” (Artículo 99, inciso 3), no obstante - desde la reforma del año 1994-, a renglón seguido, le otorga la atribución al presidente para DNU.

Esta posibilidad tiene carácter excepcional –ya que la función de legislar le corresponde al congreso-. La propia Constitución admite la “necesidad” de estos decretos cuando “circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes”. La imposibilidad de sesionar del congreso, justificada por la emergencia sanitaria, sería el motivo alegado por el Presidente de la Nación para justificar su dictado. El extremo de la “urgencia” requerido por la constitución aparece menos claro teniendo en cuenta las consideraciones vertidas en el punto 2.

Asimismo, una vez dictado el DNU debe ser puesto inmediatamente a consideración de ambas Cámaras del Congreso para su ratificación. Este proceso de ratificación está previsto en la Ley 26.122 de julio de 2006; la cual ha sido fuertemente cuestionada por la doctrina por ser favorable a la vigencia de los DNU.

/// 3. Derechos constitucionales en pugna con esta regulación

Al analizar los casos, para poder arribar a soluciones justas, es importante identificar los derechos en pugna. Esta tarea resulta aún más trascendente al momento de analizar la validez de las medidas intervencionistas dictadas en el marco de la emergencia, ya que la medida del interés público afectado determina la medida de la regulación necesaria para tutelarlo, de modo que la razonabilidad de las mayores restricciones que se impongan deben valorarse en función de la entidad de la crisis que busca superarse. Es importante identificar el fin de la norma, -no solo para ver si se justifica en sí mismo su inclusión-, sino esencialmente para poder ponderar si los medios que se elijan son adecuados e idóneos para la consecución de ese fin proclamado.

En el tema que nos ocupa, a primera vista podemos identificar, por un lado, la propiedad de los locadores (artículo 17 de la CN) para quienes el precio de la locación pactada en sus contratos constituye un derecho que forma parte de su patrimonio. Por el otro, el derecho a la vivienda digna de los locatarios y sus grupos familiares, a quienes se les han visto reducidos sus ingresos como consecuencia de las medidas de aislamiento general dispuestas por el estado. Inquilinos que, por circunstancias ajenas a su voluntad, ven alteradas su propia situación económico financiera personal, lo que los coloca en una posición de posibilidad de cumplimiento contractual diferente a la que tenían al momento de pactar, y que diligentemente hayan podido prever.

Del lado de los propietarios, podemos ver que el contrato y la propiedad tienen protección constitucional en el derecho argentino y toda limitación que se disponga es de interpretación restrictiva. Que es regla de interpretación que todo aquel que pretenda restringir un derecho de propiedad constitucional tiene la carga argumentativa de justificar la legitimidad de su decisión. Este es el efecto jurídico preciso de la calificación del contrato dentro del concepto de propiedad constitucional, ya que la regla es la libertad, mientras toda limitación es una excepción que debe ser fundada.

Por el lado de los locatarios, se requiere la protección frente a la posición de sobreendeudamiento en que pueden haber quedado colocados por circunstancias que no le son atribuibles; pero también, y con más énfasis en aquellos casos de destino de vivienda, se podría invocar el art. 14 bis de la CN que contempla la protección de la familia y el acceso a una vivienda digna, derechos que también son tutelados por tratados internacionales de idéntica jerarquía según la reforma de 1994 (arts. VI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 16, inc. 3º y 25, inc. 1º, de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 17 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -Pacto de San José de Costa Rica-; 10 y 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 23 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).

// II. El Decreto Nacional Nº 320/2019

/// 1. Ámbito de aplicación

Quedan comprendidos dentro de la regulación del decreto un vasto número de situaciones contractuales, las cuales están enumeradas en el artículo 9, a saber: Locaciones de 1. De inmuebles destinados a vivienda única urbana o rural, 2. De habitaciones destinadas a vivienda familiar o personal en pensiones, hoteles u otros alojamientos similares, 3. De inmuebles destinados a actividades culturales o comunitarias. 4. De inmuebles rurales destinados a pequeñas producciones familiares y pequeñas producciones agropecuarias, 5. De inmuebles alquilados por personas adheridas al régimen de Monotributo, destinados a la prestación de servicios, al comercio o a la industria, 6. De inmuebles alquilados por profesionales autónomos para el ejercicio de su profesión, 7. De inmuebles alquilados por Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MiPyMES) conforme lo dispuesto en la Ley N° 24.467 y modificatorias, destinados a la prestación de servicios, al comercio o a la industria, 8. De inmuebles alquilados por Cooperativas de Trabajo o Empresas Recuperadas inscriptas en el INSTITUTO NACIONAL DE ASOCIATIVISMO Y ECONOMÍA SOCIAL (INAES).

Entendemos que la enunciación tiene carácter taxativo ya que no se infiere de las expresiones del artículo 9 la posibilidad de agregar supuestos no incluidos. Además, la interpretación de los  casos alcanzados deberá hacerse de manera restrictiva, teniendo en cuenta que se trata de normativa excepcional de emergencia.

Por su parte, el decreto contiene una interesante norma en el artículo 10 al exceptuar de su aplicación a los locadores vulnerables, consagrando como exceptuado al contrato en el que la situación de vulnerabilidad afecte al locador. Si el locador depende del canon contractual para cubrir sus necesidades básicas (por ejemplo, con el canon recibido paga su propio alquiler, obra social, pagar un crédito de una vivienda) o las de su grupo familiar primario (ejemplo: cuota alimentaria, educación de sus hijos) y conviviente, en este caso no se aplicará lo dispuesto en el artículo 4° del DNU; ergo deberá abonar el locatario el precio sin congelamiento alguno.

El locador debe probar su situación de vulnerabilidad. Para estos casos entendemos que debe primar la buena fe contractual (art. 9 y 961 del CCCN) y en esta tarea consideramos esencial la tarea del CPI como intermediario objetivo e imparcial entre las partes.

Por otra parte, veremos que la aplicación en el tiempo será diferente en cada una de las medidas que contiene el decreto, por lo cual, lo analizaremos en los apartados que siguen.

// 2. La suspensión de los desalojos o ¿suspensión del lanzamiento?

La suspensión de los desalojos que prevé el DNU implica la imposibilidad de materializar la ejecución de las sentencias de desalojo (por eso consideramos más adecuado hablar de suspensión de “lanzamientos”) siempre que el litigio se haya promovido por el incumplimiento de la obligación de pago en un contrato de locación y la tenencia del inmueble se encuentre en poder de la parte locataria. En cuanto a su aspecto temporal, es provisorio, ya que la suspensión será hasta el 30/09/2020.

La medida no impide la promoción de nuevas acciones de desalojo -por deudas anteriores a marzo-, sino que tan solo suspende la ejecución de sentencias y lanzamientos que ya hubiesen sido ordenados. Si bien el DNU suspende la ejecución de la Sentencia de Desalojo, es decir el lanzamiento, no se impide el inicio de la acción de desalojo por otras razones.

Esta suspensión se aplica a los lanzamientos ya ordenados por la Justicia, que no se hubieran llevado al cabo al 29/03/2020.

De todas las medidas que contiene el decreto, esta es la que mayor implicancia tiene respecto de las conductas del pasado, ya que la suspensión de desalojo ordenada por el decreto pretende abarcar a locatarios morosos por deudas anteriores a la entrada en vigencia del decreto, e incluso de la emergencia sanitaria. Claramente, de acuerdo a los tiempos que insume un proceso de desalojo en nuestro medio, la existencia de una orden judicial de lanzamiento denota que las deudas reclamadas son antiguas en el tiempo.

Por último, en pos de resguardar el interés del locador acreedor, la norma suspende el plazo de prescripción para la ejecución de sentencias, que es el de cinco años, previsto de manera general en el artículo 2560 del Código Civil y Comercial.

/// 3. La prórroga de pleno derecho de los plazos contractuales

El DNU considera prorrogados de pleno derecho hasta el 30/09/2020 todos los contratos de locación cuyo vencimiento operen en el periodo que va desde el 20/03/2020 y hasta el 29/09/2020.

A través de esta medida, el gobierno pretende solucionar la situación que se plantea respecto de inquilinos que por la situación de emergencia se hayan visto imposibilitados de planificar, acordar y en su caso materializar sus opciones de vivienda.

En esos casos, y siempre que el inmueble esté aún en poder del locatario, el decreto prorroga automáticamente el vencimiento hasta el 30 de septiembre. Incluso se aplica esta prórroga de pleno derecho a los contratos que ya se encuentren vencidos y continuados a la fecha.

Esta prórroga de pleno derecho, admite una excepción que ya que faculta al locatario a optar por mantener la fecha del vencimiento pactado por las partes o por prorrogar dicho plazo por un término menor al autorizado en este artículo. Para ello se establece que deberá notificar de manera “fehaciente” al locador con una antelación de 15 días a la fecha de vencimiento pactada, “si ello fuera posible”. Esta última condición de posibilidad de cumplimiento, puede interpretarse solo para aquellos casos en que, o bien el plazo ya se cumplió, o está próximo a cumplirse en un periodo inferior a 15 días. Pero también, al amparo de una interpretación más laxa, puede tutelar al inquilino que no puede ir al correo para dirigir una comunicación fehaciente. Por ejemplo: el locatario podrá prorrogarse sólo hasta el 31/07/2020 o si el contrato venciera el 31/05/2020 podrá no hacer uso de esta prórroga y restituir el inmueble.

El carácter fehaciente implica que debe poder ser probada su recepción por el destinatario, independientemente de su real conocimiento.

Ahora bien, debemos señalar que la norma no contiene ninguna consecuencia jurídica para el incumplimiento de esta obligación de notificar, por lo cual habrá que analizar su efecto en cada caso.

Con buena técnica legislativa, como veremos luego, el DNU extendió las obligaciones de la parte fiadora (obligación accesoria), corriendo la misma suerte que el Contrato principal.

/// 4. El “supuesto” congelamiento de precios. El “verdadero” diferimiento.

El artículo 4° establece que hasta el 30/09/2020 “se deberá abonar el precio de la locación correspondiente al mes de marzo del corriente año”, independientemente de la forma de pago que se haya previsto en el contrato (precio total o periodos mensuales).

Ahora bien, este congelamiento se complementa con el artículo 6 que establece que la diferencia que resultare entre el monto que efectivamente se abonare, y el que hubiese correspondido pagar de acuerdo a lo previsto en el contrato, deberá ser abonado por el locatario a partir del vencimiento contractual previsto para el mes de octubre. A su vez, le da la posibilidad al locatario de abonar esta diferencia – a partir de octubre- en un máximo de hasta 6 cuotas iguales mensuales y consecutivas. La norma aclara, con buen tino, que este vencimiento también rige, aun cuando se hubiese finalizado el contrato.

Asimismo, se agrega que las demás prestaciones de pago periódico asumidas convencionalmente por la parte locataria se regirán conforme lo acordado por las partes. Si bien parece innecesaria esta mención, el Decreto quiere dejar en claro que los impuestos, expensas, servicios, etc., no se ven afectados por la medida.

Podemos afirmar que, el llamado “congelamiento” de precio implica un diferimiento de la obligación de pago de la diferencia de monto que debiera pagar el inquilino a partir de abril 2020. Esto solamente en caso que el canon contractual de abril 2020, sea más alto que marzo 2020. Un plazo de espera de orden público y obligatoria para Locadores (salvo Contratos excluidos - Art. 11 DNU y Locadores exceptuados –Art. 10 DNU), pero que no implica condonación de deuda, ni quita.

Es importante aclarar que no podrán adicionarse intereses de ningún tipo a la obligación diferida. O sea, el saldo por diferencia de precio que se deba abonar en octubre no lleva intereses.

Por ejemplo: si el locatario pagaba $ 10.000 de alquiler en marzo 2020, en abril 2020 va a pagar $ 10.000 (y asi sucesivamente hasta el 30/09/2020); por más que contractualmente le correspondiera pagar $ 11.000 en abril 2020. Ahora bien ¿el locatario está obligado al pago de la diferencia? Sí. Deberá abonar las diferencias de precio conforme Art. 6 del DNU.

/// 5. La falta de pago, la mora o los pagos parciales de los inquilinos

Una norma clave del DNU es su artículo 7 que regula las “deudas por falta de pago” que pudieran ocasionarse durante la emergencia del Covid 19, que se fija entre el 29/03 y hasta el 30/09 del corriente año.

El DNU regula la hipótesis excepcional de que un inquilino vea afectada su posibilidad de pago como consecuencia directa de la crisis general, en cuyo caso se podría diferir la obligación de pago de los saldos pendientes hasta el mes de octubre. En ese supuesto, las deudas generadas por falta de pago total, parcial, o pagos fuera de término podrán ser abonadas por la parte locataria en tres (3) cuotas mensuales, iguales y consecutivas (octubre 2020, noviembre 2020 y diciembre 2020). Y en este caso se aplicará un interés compensatorio, que no podrán exceder la tasa de interés para plazos fijos en pesos a treinta (30) días, que paga el Banco Nación argentina. Además el DNU remarca que las obligaciones de la parte fiadora permanecerán vigentes hasta su total cancelación.

La respuesta es clara Locatario y fiadores deberán pagar, ya que el DNU, prevé el diferimiento de diferencias de precios y no condonación de canon contractual.

También se podría pagar hasta en seis (6) cuotas mensuales, iguales y consecutivas (octubre 2020, noviembre 2020, diciembre 2020, enero 2021, febrero 2021 y marzo 2021). Con el mismo interés compensatorio referido más arriba y con las obligaciones de la parte fiadora vigentes hasta su total cancelación.

Se deberán afrontar el pago de estos montos, incluso si hubiere operado el vencimiento del contrato.

Si bien sobre las diferencias de precio no se aplica ningún tipo de interés (moratorios, compensatorios ni punitorios), ni otra penalidad. Sobre las deudas que menciona el art. 7° podrán aplicarse intereses compensatorios: las partes podrán pactar una forma de pago distinta, que no sea más gravosa para la parte locataria. (Una concesión a la libertad contractual con la limitación del Orden público).

/// 6. La posición de los fiadores

Fiadores son aquellas personas que de manera voluntaria han participado y se han incorporado al contrato de locación para garantizar el cumplimiento de las obligaciones a cargo del locatario. Como principio general, ratificado por la jurisprudencia, estos sujetos se obligan únicamente respecto de las obligaciones contenidas en el contrato originario, y por el periodo de tiempo que las partes pactaron.

Ahora bien, teniendo en cuenta lo que venimos viendo, y que el DNU ha establecido la prorroga legal de los contratos, e incluso la subsistencia de obligaciones de pago aún después del plazo de finalización, la norma de emergencia dispone expresamente que la fianza subsiste a los fines de todas estas obligaciones diferidas por el Decreto.

Esta subsistencia de la fianza se produce automáticamente por imperio del decreto, y sin necesidad de notificación o consentimiento alguno de los fiadores. En este punto, el DNU se aparta expresamente de las normas del Código Civil y Comercial, dejando sin efecto los artículos 1225 y 1596).

/// 7. Resolución de Conflictos

El artículo 12 del DNU establece que las controversias que se susciten por su aplicación deberán cumplir una instancia de mediación previa y obligatoria.

Hay que tener en cuenta que los procedimientos para la resolución de conflictos son una potestad de las Provincias. Es decir, cada estado provincial tiene autonomía para diseñar su propia administración de justicia de la manera que considere más adecuada. En ese punto, hay que tener presente que la aplicación de este Decreto corresponde a las autoridades de cada Provincia.

En la Provincia de Córdoba, mediante ley 10.543, se encuentra establecida la mediación como “instancia obligatoria” en todo tipo de controversia, siendo que para los desalojos la instancia de mediación es optativa. art 7° ley 10.543.

Creemos importante la participación de profesionales corredores públicos inmobiliarios en el abordaje de las controversias respecto de la aplicación del Decreto, ya que son estos quienes, además de poseer la formación académica y científica necesaria específica sobre el tema, se encuentran relacionados diariamente con el ejercicio práctico en esta materia.

Por ello, sería interesante el involucramiento de la entidad representativa de este sector, como es el Colegio Profesional de Corredores Públicos Inmobiliarios, creado por Ley 9445, debiendo a tal fin adaptarse la interpretación de la letra de la Ley 10.543.

/// 8. El Orden Público del Decreto y la autonomía de la voluntad de las partes

Bajo este punto podemos englobar dos cuestiones. Por un lado, el margen de disponibilidad que las partes tienen respecto de las normas del decreto, y por otro, la autonomía de la voluntad que las partes conservan entre sí, respecto del resto de los instrumentos y mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico.

8.1. Respecto del Decreto

El artículo 14 del Decreto declara expresamente su carácter de “orden público”, por lo cual, en estos casos, las convenciones particulares no pueden dejar sin efecto lo que establece la norma (artículo 12 del Código Civil y Comercial).

Ahora bien, conforme surge de los propios considerandos del Decreto, este orden público está establecido en beneficio y protección de los locatarios, a quien se debe tutelar en resguardo del interés público comprometido por el derecho a la vivienda.

Por eso vemos que el Decreto, en algunos de sus artículos, prevé expresamente la posibilidad de que las partes convengan una solución diferente a la prevista en el decreto, pero siempre en miras al interés del locatario. (artículo 3, tercer párrafo); y también encontramos en los artículos 6 –diferencias de precio- artículo 7 –deudas por falta de pago-. Por su parte, cuando se refiere a la bancarización, se deja librado expresamente a la voluntad del deudor la posibilidad de hacer depósitos o transferencias.

En definitiva, creemos que para todos los supuestos contemplados en el decreto –lo haya previsto expresamente o no- lo dispuesto en el decreto resulta disponible a voluntad del locatario.

Por ejemplo, el inquilino podría decidir cumplir el contrato tal como se había estipulado en el contrato.

8.2. Respecto del Ordenamiento en General

Desde otra perspectiva, cabe señalar que aún con el dictado de estas medidas intervencionistas por parte del estado, las partes conservan el margen de la autonomía de la voluntad para reestructurar sus contratos, siempre en beneficio del interés del locatario.

Esto así ya que, seguramente se plantearán numerosas situaciones donde el remedio brindado por el DNU no alcanza para el inquilino –especialmente para PYMES-, en cuyo caso, puede salirse de las previsiones allí contenida y proponer una readecuación de su convención privada.

En el régimen jurídico regular –no excepcional- existen ya instrumentos o mecanismos jurídicos destinados a arribar a soluciones flexibles y eficientes a la problemática que plantea la situación general. Así, por ejemplo, el Código Civil y Comercial, tiene previsto el pedido de adecuación del contrato por la imprevisión (artículo 1091). Sobre dicha norma, si el pago del precio para el inquilino se torna excesivamente oneroso por haber menguado su fuente de ingresos por la prohibición de circular, podría plantear una reducción del precio, sobre la base de este artículo.

Entonces, podríamos pensar en repasar y repensar los institutos vigentes en las leyes para buscar soluciones a las que las arriben sobre la base de la equidad, y no esperar –como tradicionalmente sucede en este país- la intervención del estado paternalista que nos dice qué es de cada uno.

[1] CSJN - Massa, Juan Agustín c/Poder Ejecutivo Nacional - 27/12/2006 - Fallos: 329:5913(18).
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